中国老科协东北国有林区调研组
东北重点国有林区是我国森林面积最大，资源分布最集中的国有林区，又是东北老森工基地。振兴东北老森工基地是国家实施东北老工业基地振兴战略的重要组成部分。为此，中国老科协调研组在国家林业局和黑龙江、吉林等省林业部门的支持与配合下，于2005年6月至8月由中国老科协副会长刘于鹤同志率调研组（组员名单附后）到黑龙江省大兴安岭、小兴安岭、吉林省长白山等重点国有林区调研考察。调研组所到之处，广泛听取各方面意见，实地考察，与专家座谈，并形成调研报告（见附件）。现将主要意见和建议报告如下：
一、 东北重点国有林区基本概况
东北重点国有林区是指东北、内蒙古四大森工企业集团，包括龙江森工集团总公司、吉林森工集团、中国内蒙古森工集团有限责任公司、大兴安岭林业公司的经营范围。有林地面积，占全国有林地总面积的14.57%，森林蓄积量，占全国活立木总蓄积量的18.79%。林区的天然林面积和蓄积均接近全国天然林的三分之一。
东北重点国有林区现有重点森工企业，早先，年商品材产量占全国的三分之二，实施天然林保护工程后，木材产量虽然由1977年的1854万立方米调减到2004年的1058万立方米，但仍占全国商品材产量的四分之一。
东北重点国有林区的森林具有独特的物种组成,丰富的植被类型，广泛分布的大面积森林和沼泽，有着特殊的生态区位优势，是东北地区不可缺少的生态屏障和我国重要的木材和林产品生产基地。巨大的木材蓄积和显著的生态服务功能，在全国的生态建设和林业建设的全局中占有举足轻重的地位。当前乃至今后一个时期，经过实施天然林保护工程，使林区得以休养生息，这是正确的选择。同时也为打造继续成为全国木材资源战略储备基地奠定更加坚实的基础，促使东北森林工业再振雄风是历史的必然。
二、 东北重点国有林区存在的主要问题
（一）资源危机，经济危困
东北重点国有林区近百年来历经帝国主义的侵占和掠夺，连年战乱，自然灾害以及人为过度采伐，导致森林资源减少，森林质量下降，生态功能减弱。早在二十世纪八十年代森工企业就出现了“资源危机，经济危困”的严重局面。1998年开始实施天然林保护工程，木材产量调减，国家投入大量资金，减轻了企业因减产而带来的经济困难，使森林资源得到有效的保护，实现了森林蓄积和有林地面积双增长。但林区现有的森林中、幼龄林，除长白山林区外，其他林区的林分单位蓄积量都低于全国平均水平。
（二）体制不顺，改革滞后。
林区先有企业，后有社会，长期以来政企合一。黑龙江大兴安岭林区是跨黑龙江省，内蒙自治区行政范围，又属国家直属企业，大兴安岭地区行署、大兴安岭森工集团、大兴安岭林业管理局三块牌子，一套机构。黑龙江森工总局和中国龙江森工集团是一套人马，省政府授权森工总局行政所辖林区的行政职能。黑龙江森工总局所属伊春林管局，又和黑龙江省伊春市政企合一。吉林省国有森林资源由省林业厅行使行政监督管理权，而市场主体的吉林森工集团和延边森工集团分别隶属该省政府和延边自治州政府。林区的公检法机构实行林业与地方双重领导体制，人事、经费、行政执法队伍建设等以林业投入为主。在林区开发早期和计划经济年代，为了减少与地方的矛盾，这种政企合一体制还可行。但在市场经济条件下，这种体制使森工企业无法以平等的身份参与市场竞争。国家要森林资源，保生态恢复；地方要经济效益，保资产经营费用足额上收；企业要生存，保职工开支。相互之间的矛盾严重制约着森林资源保护和企业的发展。
森工企业承担着大量的社会职能，巨额的营业外支出，给企业带来沉重负担，至今尚未剥离。
（三）忽视营林，基础不牢。
林区在森林经营方面的教训是很深的。长期以来，由于种种原因，以营林为基础的指导思想没有形成主流。重伐轻造，只造不管，谈不上科学培育森林。现行天然林保护工程突出保护，但却忽视了森林培育。截止2003年东北国有林区天然林保护工程补助资金不足，主要用于森林管护费、基本养老保险、政策性社会支出补助、下岗职工安置补助和基本保障费等，上述支出占到“天保”资金的86%。其余14%的经费用于森林管护。所谓森林管护费，也只是管护人员的生活补助费，没有实质性的森林培育费用。
（四）产业落后，活力不足。
由于观念落后，体制陈旧，管理水平低，专业人才缺乏，劳动力素质不高，严重制约林区产业发展。一是森林培育业投入少，后劲不足；二是林产工业普遍质量不高，效益低。三是产业重复布局，初级产品多，产品质量低于全国平均水平。四是多种经营深度不够，体现林区特征不充分，以出售资源原料或简单加工为主，缺乏精深加工。
三、 振兴东北老森工基地的构想与对策
（一） 初步构想
在国家实施振兴东北老工业基地战略中，也应当赋予林业以重要基础地位。要以深入贯彻落实《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》为主线，牢固树立科学发展观，走节约资源和可持续发展的道路。强化体制创新，加强科学培育森林，构建林业产业新体系，扎扎实实地把东北森工基地建设成为资源丰富，生态良好，产业发达，社会和谐，经济繁荣的新型林区。
（二） 基本对策
1、深化森工企业改革，建立现代企业制度，强化体制创新，增强发展活力是振兴东北老森工基地的前提。体制问题是国有林区改革面临的最大问题，也是林区改革能否取得成功走出困境前提。解决企业办政府，企业办社会的问题，涉及到多省、区和部门，应当由中央和省、区政府共同解决。把企业承担的社会公益事业和管理职能逐步分离出去，改由政府承担。企业在政企分开，政事分开的前提下，把国有森林资源管理职能从森工企业中剥离出来，由国家森林资源管理机构代表国家行使并履行出资人职责享有所有者权益；林区其他事业本着主副分离，副业改制的原则，实行企业化管理，市场化运作。国有森工企业要按照专业化协作的原则进行企业重组，妥善分流、安置富余职工。政企和政事分开后，对现有行政区划和企业布局也应做相应调整，这样可精简许多机构，节省大量的行政和管理费用。
2、加强森林培育，强化科学经营，持续利用森林资源是振兴东北老森工基地的基础。要执行“严格保护，积极发展，科学经营，持续利用森林资源”的方针。当前对公益林禁伐区禁止商品性采伐，严格保护是必要的。但东北林区不是生态脆弱地区，公益林比重要因地制宜合理确定。从长远考虑，除了对特殊林种实行绝对保护外，其余的天然林在严格保护的同时也应合理利用。现有森林资源中60%以上是中、幼龄林，急需通过抚育措施，调整林分结构，促进林木生长。马来西亚把天然林列为永久保存林，但允许合理采伐。天然林是永久存在的，但林中的每一棵树不是永久存在的。通过合理的采伐方式和更新方式，把天然林永久保存和永续利用结合起来，不仅可以不损伤天然林的生态功能，还可以优化天然林结构。
在培育森林和科学经营方面，需要借鉴国外和国内的经验：一是森林经营主体体制要创新，实行产业化经营，经营方式因地制宜，灵活多样；二是增加政府对森林培育的投入，鼓励各种经营主体提高森林经营强度；三是积极采用新技术，加强森林资源调查，编制并依法实施森林经营方案，最终实现每一块林地从种苗、培育、利用等森林培育全过程都按照科学的经营方案进行经营管理，使林地生产力最大限度地提高。四是根据市场需要的预测，在现有林和新造林地大力发展定向培育工业原料林。
3、构建新的林业产业体系是振兴东北老森工基地的关键。按照《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》提出的加快推进林业产业结构升级，加快形成以森林资源培育为基础，以精深加工为带动，以科技进步为支撑的林业产业新格局的要求，建设有东北特色的林业产业群。东北特色林业产业群的内涵：一是有丰富的可再生的后备森林资源，牢固树立森林培育业的基础龙头地位；二是林产工业是森林资源高效可持续利用的主体之一，充分发挥林产工业在林业产业体系建设中的经济支柱作用；三是广阔的林区蕴藏着丰富的林下资源，应当科学合理地开发和精心加工，提高林特产品的附加值和经济效益；四是发展为林区服务，满足市场需求的第三产业，包括独具特色森林旅游业。针对东北林业产业的实际，必须采取重大调整和优化措施：一是企业改制和资产优化重组，实行所有制结构调整，按照现代企业制度的要求，做大做强林业；二是产业布局调整和优化，以资产为纽带，以企业集团的形式，按照专业化的分工原则，根据各地区比较优势、生产力储备以及开发环境，调整企业布局，集中力量建立大型精深加工开发区，吸纳森林培育业、人造版、家具、造纸、装饰建材等为主的产业集群，形成科学合理的产业链；三是产业产品结构调整和优化，加快产品品牌的整合，集中力量打造名牌；四是贯彻资源开发和节约并重原则，降低资源消耗。为了这些调整和优化措施能有效进行,国家林业主管部门应有相应的从事产业政策、产业布局、产业发展规划等指导和协调的工作机构。
4、强化政策扶持是振兴东北老森工基地的保障。政策是持久发展的不竭动力，关键是抓落实。东北国有林区受计划经济影响极深，改革滞后，没有充分得到我国改革开放初期带来的实惠。要重振森工雄风，需要国家进一步扶持。
1）中央和省、区在解决东北国有林区政企分开、剥离企业办社会职能方面，应采取积极措施，稳步推进。要充分考虑林区的特殊性和复杂性，予以政策扶持。体制改革成本，应由国家承担为主。在进行林区体制改革时，还应调整林区行政区划和企业经营范围。为了使相应的林业产权改革和国有森林资源管理体制改革取得实效，应尽可能与森工体制改革同步进行。
2）加大“天保”工程支持力度。我国天然林资源在国家生态安全和人民生产、生活中发挥着特有作用。鉴于林业生产周期长，天然林保护是一项长期战略工程，要坚定不移地实施下去，其重点，首先是加强森林培育；其次扶持经营体制创新和运行机制创新；三是妥善解决企业富余人员的分流安置和为数众多的集体混岗职工和知青工的待遇问题。
3）落实东北国有林区享受中央重振东北老工业基地的一系列优惠政策。林业相对其他产业是弱势产业，林区是欠发达地区，林区群众是弱势群体。过去国家对林业索取多，投入少，致使林业、林区、林区职工“三林”问题突出，应与“三农”问题一样得到足够重视。将林业纳入东北老工业振兴的大盘子统筹安排，让森工企业同样得到东北老工业基地振兴的税收、投融资、社会保障、企业社会职能剥离等优惠政策。增加对林业产业结构调整的专项投入。扩大多种经营贴息贷款规模；增加商品林专项贷款；以优惠税收政策鼓励非公有制经济成分发展；鼓励林区特色产业发展。尽快将以大木头为主的林业企业经济转变为产业多元，结构合理的林区社会经济。
4）政府要加大对林区社会公益事业的投入。多数企业是在国家没有按总体设计概算投入“先生产,后生活”的情况下投产。林区供热、供电、供水、通讯、排污、交通等基础设施以及企业办学校、医院等公益事业，欠账很多。过去企业靠多砍木头来维持，现在企业确实无能为力了。国家理应承担由政府负担的林区社会职能和公益事业建设。同时中央有关“村村通”、普及义务教育等政策也应覆盖林区，由政府负担,让林区人民共享国民待遇。
5）抓紧调整完善有关法律法规和规程规范，以适应林区生态建设、体制创新和产业发展的需要。比如林业产权制度、林地使用权和林木流转、森林采伐更新规程、天然林抚育、低产林改造以及改善森林采伐限额管理等，应深入研究，尽快出台有关规章。
6）增强国家对国有森林资源的监管力度。东北重点国有林区森林资源占全国国有林面积的相当比重，是我国最重要的国有林。保护和发展这块宝贵的国有林对我国林业发展意义重大。在全国生态状况处于“治理与破坏相持阶段，势必增加国有森林资源保护工作的难度。建议加强林业法律法规体系建设，完善森林资源管理和保护的行政制度，合理划分中央和地方政府在重点国有林保护发展方面的事权，增强监管力度，保障振兴东北老森工基地依法、有序、健康和持续进行。
四、 意见和建议
主要意见：东北重点国有林区具有良好的自然条件和丰富的森林资源，历经五十年开发建设，形成以森林工业为基础的产业体系，具有建设现代化林业产业体系的初步条件。在确保生态优先原则的指导下，真正加强森林培育和科学经营，大力发展以木材和林产品精深加工为主的产业群，振兴老森工基地是大有希望的。东北老森工基地的振兴，包含生态功能增强和林业产业振兴，将对东北重点国有林区的繁荣和林区人民生活水平提高发挥巨大的促进作用，同时对东北地区社会发展和经济繁荣产生积极的影响。而且也是长久解决我国木材和林产品供需矛盾的重要途径之一。况且，东北老森工基地有雄厚的基础，发展建设必然是投入少，产出高，效果显著。因此，振兴东北老森工基地，是国家得益，林区得益，职工得益，保护环境，功在当代，利在千秋，造福子孙的一项带有战略性的工程。
主要建议：
1、建议明确国家有关部门牵头制定东北国有林区政企分开、剥离企业办社会职能的方案，采取积极措施，稳步推进。
2、建议将加强森林培育，振兴东北老森工基地作为国家振兴东北老工业基地的重要组成部分来考虑，加强组织协调，明确国家有关部门和地方的责任，落实各项措施，促进振兴。
3、建议以国家林业局为主，各有关部门参加编制振兴东北老森工基地的总体规划。
4、建议将振兴东北老森工基地建设与天然林保护，退耕还林等工程统筹考虑，作为国家重点工程，列入国家“十一五”发展规划，专项安排。
5、建议研究和制定振兴老森工基地的有关政策，包括体制创新，机制创新，资金投入等。 |